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政府购买社会组织服务须重视风险防范

118图库彩图,跑狗图,118彩色图库,118图库,香港跑狗图 www.5862020.com 2014年12月12日 09:58 来源:青岛早报打印

  在全面深化改革的时代背景下,推进政府购买社会组织服务,构建政社合作的多元治理机制已经成为从中央到地方的普遍共识。作为一项重大的制度创新,必然面临各种风险的考验,如果不能构建起有效的风险防范机制,政府购买社会组织服务就可能成为一个问题多发领域。

  一、潜在的五大风险

  政府购买社会组织服务,是指政府将部分事务以付费形式交由依法登记注册成立并具备一定资质和条件的各类社会团体、民办非企业、基金会等机构承担。政府购买社会组织服务是一个复杂的系统过程,涉及到承接主体确定、招投标、签约、履约、财务审计、绩效评价等诸多环节,蕴含的风险如下:

  一是选择性招标。从国务院和地方政府公布的意见或办法中,我们不难发现,社会组织是承接政府购买社会服务的第一主体。目前的问题是,《中华人民共和国政府采购法》缺乏购买社会组织服务的相关规定,所采用的都是企业招标的方法与程序,对社会组织适用性不强。如何将社会组织纳入招标程序本身就是一个很大的问题。结合各地的实践看,一般采取变通的办法,由政府委托或指定的招投标公司进行公开招标,社会组织根据自身意愿条件自主投标,提供投标书,招标公司按照程序进行审查、召开专家会议开标、确定中标人、公示、签订服务合同。所采用的一套程序基本没有问题。容易出现的问题地方在于:购买服务的政府部门预先设定门槛,将中意的社会组织纳入,将潜在的竞争者排除在外。比如,提高等级门槛、设定有承担政府购买服务项目者优先、社会组织必须具备规定的人力资源条件(证书、岗位证明等),这个条件往往“量身定做”。条件越细致,导向越明确。其次,对于服务合同的约定条件进行限制。比如达成目标标准方面,可以向中意的社会组织倾斜。这类问题最容易发生在有政府背景的社会组织身上。

  二是“儿子买、老子卖”的雇主倾向。从各地的实践看,除江苏、广东等省市外,政府购买服务基本上没有通过政府采购来实施,有的是购买人自己选择、直接委托某些社会组织实施,有的是购买人自己成立社会组织来实施。理论上可将政府购买行为分为竞争性购买和非竞争性购买,要确保效果,最好的方式当然是前者。但统计显示,许多地方政府在实际操作中依然还是以非竞争性购买为主,而且有的地方政府更愿意向那些依附于自身的行业协会购买,有的甚者自己出资建立行业协会,将部分职能转移,变成了“儿子买、老子卖”。

  三是非法串标。这是招投标中最常见的一种行为。比如在土地招拍挂中,几家开发商合谋共同竞标,以其中一个开发商为主,其他投标方陪标,然后分得好处。政府购买社会服务业难以避免出现这种问题。当面对一个资金量较大、竞争主体势均力敌的时候,为了避免恶性竞争,参与竞标的几家社会组织有可能背地里坐下来进行谈判,达成契约,形成事实上的串标行为。在市场经济竞争中,串标是企业规避风险的一种理性选择。政府购买社会组织服务也不可避免存在串标的风险,考虑到我国社会组织发育现状以及法治环境,此种情况发生的概率还是存在的,在某些地方甚至可能还比较高。

  四是资金浪费。政府购买社会服务,就是政府出钱、社会组织提供服务的一种交易。政府提供资金换取社会组织服务。一般的程序是,通过招标,中标社会组织拿到资金,这时,政府对社会组织资金运用过程的监管就显得极为必要。目前存在的主要问题是,政府对社会组织使用资金的监管缺乏力度。购买服务的政府部门缺少专业的财务知识,对非营利组织资金管理办法不了解,对资金的合理使用界限不清楚;社会组织缺少专业的财会人才,对资金运用缺乏底线意识。资金一旦到手后,有可能乱花钱,比如购买办公设备、添置不需要的其他物品,甚至以培训、考察的名义游山玩水等等。

  五是公职人员腐败。公开招标规范性最高,但在审批、招投标和公告等环节都存有漏洞,成为一些不法分子中饱私囊的幌子。邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价这四种方式,使购买服务方的自由裁量权越来越大,意味着产生腐败的空间也在加大,受贿、吃回扣、虚表报价,少数负责采购的公职人员和承接方共谋赚取差价等各种不法行为,都可能产生。

  二、对策建议

  风险不可怕,可怕的是对风险认识不足并缺乏有效的预防机制。政府购买社会组织服务刚刚起步,迫切需要各级政府提高风险研判水平,提升风险防范意识,注重风险防范机制建设,努力将风险降到最低,这是推进政府购买社会组织服务健康发展的必然要求。

  一是依法防范风险。法治不仅是执政党治国理政的基本方式,也是推进国家治理体系和治理现代化的重要手段。为了预防和治理政府购买社会服务中存在的各种风险,必须从完善立法入手,发挥法治的重要作用。今后一个时期,必须尽快启动和完成《政府采购法》的修改工作,增添公共服务内容,使各地在推进政府购买社会服务方面有了可操作性的规范,对于遏制和解决地方政府购买社会组织服务乱象具有治本之意。此外,还要鼓励地方政府制定地方法规,对政府购买社会组织服务进行立法,保障政府购买社会组织服务在法治轨道上前进。

  二是制定政府购买社会服务目录及配套办法。制定政府购买社会服务目录,是2014年财政部主持召开的南宁会议的基本要求。地方政府被赋予期望。目前,已经有不少地方都出台了《政府购买社会服务目录》,如北京、山东、上海等地。出台政府购买社会服务目录,不仅是政府转变职能的具体行动,也是政府购买服务标准明晰化、具体化的关键。服务目录要突出基本公共服务为主的要求,涵盖政府公共服务的大部分领域。服务目录要与配套办法一并制定并实施。

  三是加快行业协会等社会组织去行政化。党的十八大报告提出建立现代社会组织体制,必须加速去行政化进程。按照要求,党政官员不得兼任社会组织领导职务,政府部门设立的社会组织必须与政府部门脱钩,人、财、物要分开、不能混在一起。依附性社会组织必须尽快“断奶”,推向市场,参与竞争。社会组织内部治理结构也要改善,实现权力配置的均衡与有效监督。

  四是优化购买流程。政府购买社会组织服务的规范化流程包括:项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价五个紧密相连的步骤。每一个环节都包含了许多具体工作,要针对容易出现漏洞的地方制订强有力的预防措施,使政府购买社会组织服务真正体现公开、公平、公正原则。同时,为了提高效率,对每一个环节耗费时间做出科学的谋划,尽可能地做到高效、便捷。比如,中标之后的公示期要符合社会组织特点,不能与企业完全相同。再比如资金拨付,一定要及时到位,不能出现项目已经开始了,资金还没有打入承接方的账户,这种情况下,社会组织非常尴尬:如果做,没有资金支持;如果不做,那么好不容易获得的中标资格可能被废止、空忙一场,还搭上了社会组织的信誉。

  五是强化预算审查与执行监管。对社会组织编制的预算方案要进行严格审查,凡不符合要求的必须及时进行整改,直到合格为止。已经中标的社会组织,必须要求建立专门账户,做到专款专用。在预算执行过程中,要加强监督,审计、财政以及相关主管部门要定期组织力量进行审核、监督,对发现的问题要求社会组织及时整改,不能按期整改的,可以中止合同,并视情况收回已付资金。

  六是信息公开与社会监督。阳光是最好的消毒剂。政府购买社会服务的相关信息应该向社会及时公开,包括政府购买服务目录、政府购买服务信息发布、组织申报、社会组织目标、行动方案、资金安排等,都要及时全面准确地公开,便于社会监督。同时,形成全方位的监督体系。加大媒体监督力度,对那些不按照合同约定行事的社会组织以及有腐败行为的公职人员,及时曝光,抓典型,树立反面标兵。成立监督委员会,引入第三方监督力量。对于问题严重的公职人员应追究其法律责任,对于社会组织可以采取列入黑名单的方式,规定丧失购买政府资格的惩罚性期限。只有期限届满者,经过整改合格的社会组织才能重新获得政府购买服务的资质。

  七是建立科学的履约验收机制。建立购买主体、独立第三方等共同组建的履约验收小组,对社会组织服务绩效作出全面客观的评价。这种评价要采取分步进行,将中期评价和最终结果评价有机结合;不仅要重视政府主管部门的评估,更要重视服务对象满意度评价;不仅要评估过程,更要重视结果评价。通过评估,不仅使政府购买社会组织服务的实际效果得到真实准确的反映,更要引导社会组织提升自身素质和能力,当好政府帮手,为深化改革,更好地参与社会治理、市场治理创造条件。